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缘何近三成PPP项目走不过评审“第一关”

中研普华财经(http://finance.chinairn.com)  日期:2015年10月16日 

  在地方申报财政部第二批PPP(政府和社会资本合作)示范项目的评审中,最终206个PPP项目入选。
  
  参与此次评审的专家、济邦咨询总经理张燎告诉,自己所在的交通组中,地方申报的PPP项目(约157个)近1/3在第一阶段的定性评审中出局。其间和其他组交流,包括和财政部PPP中心的人合计下来,(地方申报的所有项目)总体上也差不多这个淘汰比例。
  
  经多方了解,地方上报的PPP项目被归为水务、交通、市政和社会四大类,对应成立四个专家评审组,每组5名专家,评审时间为5天。评审分为两关,第一关是定性评审,共三部分内容8条细则,只要有1项不符合要求即遭淘汰。通过第一关定性评审后,进入第二关定量评审,评审八大指标总计100分,分数高的PPP项目基本入选。
  
  实施机构主体不合规
  
  张燎发现,在定性评审中“倒下”的PPP示范申报项目,重要原因是项目确定的实施机构主体不符合规范。
  
  张燎表示,PPP项目实施机构主体不合规体现在对两条原则的把握上。第一,国有企业和融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同是不合规范要求的;第二,未按国办发42号文要求剥离政府性债务,并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方,也不符合规范。
  
  张燎称,财政部113号文(PPP操作指南通知)第十条规定:“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”但是,相当一部分申报项目,将国有平台公司或其他国有企业,定位为项目实施机构,这是完全错误的一种项目结构设计。
  
  另一位市政组项目的评审专家也表示,评审过程中,不少项目实施方案中载明由融资平台作为政府方代表与中选社会资本签订PPP项目合同,对此,专家组一致以政府主体不合规对项目予以了否决。
  
  张燎表示,实施机构是在PPP项目中代表政府方的主体,是公权力的代表,应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。但是,由于一些地方长期以来形成的政企不分,政府和国有企业之间的边界模糊问题,使得大量基建项目的前期工作由国有企业承担和完成。当项目运作方式转换成PPP时,地方政府仍然习惯性认为,下属部门及国有企业应按“谁家孩子谁抱”的原则,把PPP项目简单视为分配任务,交由原先负责项目前期工作的国有企业继续负责,后者自然“被动”成为实施机构。
  
  张燎告诉,不合规范的国企或平台公司作为实施机构,或作为PPP合同政府签约方会,不利于社会资本参与PPP项目。
  
  他接着分析说,首先,不合规范的国企或融资平台公司不是政府性部门及事业单位,国企不具备相应法定职权,协调履行合同义务能力不足;其次,若国企和融资平台公司成为合同签约方,PPP合同性质更容易看成企业之间的契约,而不是政府与企业之间的(民商事)契约,这使得政府更容易置身事外,不利于保障社会资本权益;最后,国企作为公司法下的经济实体,可能因经营不善、重组甚至其他改革改制,导致主体职能变化,履约能力下降甚至注销。在长达几十年的PPP合同期内可能性不能低估,对社会资本不公不利,对合同履行稳定性不利。
  
  PPP项目合规其他“红线”
  
  一些融资平台公司被选中为PPP项目社会资本方,但没有声明对之前举借的政府性债务作出妥善处置,并未公告剥离融资职能的,也遭专家组淘汰。
  
  今年5月国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中即明确,针对地方政府融资平台公司,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。
  
  倒在“第一关”定性评审还有些变相融资的PPP项目。
  
  张燎称,虽然财政部57号文(财政部关于进一步做好PPP项目示范工作的通知)明令禁止将变相融资包装为PPP项目,还是遗憾地从第二批申报项目材料中发现多起名为PPP,实质是固定回报、明股实债的变相融资。
  
  不过,他发现地方政府变“聪明”了,即便地方想通过PPP变相融资,在实施方案等书面材料上包装更加隐蔽,识别难度更大了。
  
  张燎建议,单靠项目入选评审这一道关筛选判断还不够,今后应结合建立动态跟踪检查机制,对PPP全过程进行监管,让“假、伪”PPP无处遁形。
  
  另外,“第一关”定性评审还有几条“红线”:比如,在项目适用领域方面,不属于公共产品或公共服务领域的PPP项目被淘汰;在运作方式方面,采用建设-移交(BT)方式实施的PPP项目被淘汰。另外,合作期限低于10年的PPP项目会被拒绝。这些“红线”也早已在财政部相应法规中有明确规定。




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