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拉锯与博弈 新电改“跨出去一步就算前进”

中研普华财经(http://finance.chinairn.com)  日期:2015年1月26日 

  业内人士评价有关方案“多是修修补补,既无风险,也起不了太大作用”
  
  犹如被藤蔓纠缠的车轮,迟滞十二年后掀起的新一轮电力体制改革,依然面临有形与无形的重重阻碍。
  
  “阻力很大很大,跨出去一步就算前进。”一名接近决策层人士如是描述肇始于2014年的新一轮电改。
  
  此前获悉,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称《意见》)已于2014年12月24日获国务院常务会议原则性通过。时隔近一个月,方案仍未正式发布。令业内颇为担心的是,该方案是否又陷入了新一轮争论。
  
  拉锯与博弈
  
  “非常微妙。”一名参与新电改方案讨论的内部人士对透露。从新方案诞生的全过程中,似乎可对眼下这场中国式电力改革的未来命运窥探一二。
  
  该人士称,由国家发改委等部门牵头编制的《意见》,于去年7月开始征求意见。在此之前,国家主席习近平在去年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议上强调,抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,这一要求成为电改破题的最强信号。
  
  国家发改委就《意见》征求相关单位和企业意见后,国家发改委主任徐绍史会同财政部、国资委和能源局领导,向张高丽副总理、马凯副总理、王勇国务委员做了专题汇报。国务院领导就《意见》起草涉及的主要问题作出指示。
  
  这些指示包括:
  
  一是“四放开一独立”(即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开,公益性和调节性以外的发供电计划放开,交易平台独立,加强规划)总框架不变,交易机构仍使用“相对独立”的提法;
  
  二是增加加强电力规划的内容;
  
  三是《意见》要明确,对区域电网建设和输配分开这两个问题继续进行研究;
  
  四是关于调度是否独立,《意见》不涉及。
  
  根据指示精神,发改委对文稿作出了修改,并上报批示。根据批示内容,发改委先后征求了国务院30多个相关部门、31个省级发改委和能源管理部门、相关专家学者的意见,形成最终上报的新版《意见》。
  
  “(征求意见)弄得挺热闹,但到十月底基本上就定稿了,当时(发改委)搞过一个内部通气会,意思就是说,你们的意见我们有些吸收了,有些没吸收,我们也跟相关领导汇报了,基本决定就这么定了。”前述人士称。
  
  与去年7月份的征求意见稿相比,新版《意见》并未作出太大改动,主要内容基本得以保留,但主调更趋稳妥慎重,文稿框架亦有所变化。
  
  值得注意的是,对于输配分开等敏感问题,据前述人士透露,发改委特别征求了几位对口领导的意见,在最终上报的《意见》中,其被表述为,“继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”。此外,在听取发电企业意见之后,去年7月份征求意见稿中“新核准的发电机组,原则上不再实行计划电量管理,其电量纳入直接交易范围”的内容,修改为鼓励新核准机组参加直接交易。
  
  也就是说,调度独立、输配分开、电网拆分,这些将最终决定改革成果的关键问题,在新电改方案中均被搁置。
  
  之后的一个多月便是漫长的等待。2014年12月初,新方案在深改小组会议上讨论通过。相比于农村经济改革、司法改革等议题,电改的热议度并不高。“整个(方案)编制过程10分钟一念,征求多少意见、收集多少意见、吸纳多少意见、修改多少,就差不多了。”
  
  深改小组作出决策后,去年12月24日的国务院常务会议原则性通过《意见》。
  
  推进难题
  
  “事实上,"四放开一独立"不是次序,而是结果。”一名知情人士对称,《意见》所涉及的近期推进电力体制改革的重点任务,包括单独核定输配电价、改变电网企业统购统销的盈利模式、组建相对独立的电力交易机构、稳步推进售电侧改革等。资本市场所热炒的“售电侧放开”概念,在行文次序上却是靠后的。
  
  该人士还透露,鉴于《意见》对改革重大举措的表述只是原则性的,发改委计划在《意见》出台后,就交易机构组建、计划电量放开、输配电价核定、售电业务放开和售电主体培育等主要问题,制定7-8个配套操作性文件。目前这些文件已经有了初稿,《意见》出台后将重点推进。
  
  “方案一次性发还是陆续发,这几个步骤是一起进行还是陆续进行,差异极大。这也是不确定性所在。而且几个配套方案由不同的单位牵头,如何协调?”该人士认为,执行方案的过程中,一旦逻辑错位,很容易致使电改再度陷入困局。
  
  忧虑远远不止于此。有受访人士认为,初稿像终稿,作为整场电改中受冲击最大的电网公司并未提出太多异议,这是否意味着,改变电网公司“吃差价”盈利模式的既定目标,打从一开始就是镜花水月?
  
  早在2002年,电力体制改革在完成《电力体制改革方案》(即电改“五号文”)设定的政企分开、厂网分开后,戛然止步。此后12年,电力改革在既定的后续路线—主辅分离、输配分开、竞价上网上兜兜转转,始终未能纵深突破。
  
  这一僵局随着新一届中央领导人的上台被打破。尤其是2014年,能源革命上升为全行业的主题。电力改革再起步,并被业界寄予厚望。
  
  尽管新方案仍未落地,多位资深电改专家均对此有疑虑,称与真正的改革相去甚远。“四平八稳”—这几乎是所有受访人士提及新方案时使用的关键词。一名亲历2002年电力改革的资深电力人士称,新方案多是修修补补,既无风险,也起不了太大作用,很容易陷入推不动的窘境,“难就难在没有具体办事的班子来好好搞顶层设计。发电体制、电网体制没有理顺,小打小闹没用。”
  
  早在2002年,电力体制改革在完成《电力体制改革方案》(即电改“五号文”)设定的政企分开、厂网分开后,戛然止步。此后12年,电力改革在既定的后续路线—主辅分离、输配分开、竞价上网上兜兜转转,始终未能纵深突破。




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