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预算法修正推动国家治理的现代化

中研普华财经(http://finance.chinairn.com)  日期:2014年8月28日 

  预算法修正案草案四审稿正在提请全国人大常委会第十次会议审议,国家治理体系和治理能力的现代化进入实际操作层面,财政定位国家治理的基础和重要支柱,其中心环节——预算制度必须作相应变革。预算法修正恰逢其时。

  财政资金管理是国家治理的重要环节。公共部门只要用了财政资金,用了全国人民的钱,就必须向人民报告。这是社会进步的标志,是现代国家治理进入新阶段的必然要求。

  全面规范、公开透明必须建立在“全口径预算”的基础之上。四本子预算——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算——反映的还只是现实,距离全面规范尚存差距。政府性基金的“公共性”,决定了未来政府性基金预算与一般公共预算必须合并,采用同一标准管理。国有资本经营预算收入只反映分红部分的国有资本收益。所有国有资本经营收入是否有必要包括全部国有资本收益,仍有编制技术问题需解决。子预算之间的衔接,只能通过一般公共预算。这一原则必须确立,否则预算可能被肢解。

  数额巨大的转移支付资金信息需公开。一般性转移支付较为规范,但一般性转移支付赖以进行的公式如何形成仍需公开,接受社会评价。专项转移支付的透明度还要提高,否则,社会各界可能连问题在哪里都不知道,更遑论解决方案。编制基于权责发生制的政府财务报告,具有前瞻性,政府信息更加透明值得期待。

  预算公开不可回避国家保密制度。国家保密范围应尽快合理界定。除涉密外,适用公款部门和单位的全部收支活动均应公开,且应有效公开。公开的不只是冷冰冰的数据,还要有文字说明,支出依据、纵横比较等等,不一而足。预算公开应对公开内容、公开程度作可操作性规定,还要让社会各界信息易得。社会监督需要信息公开,同时,社会参与公共决策,为国家治理贡献智慧,也需要信息公开。

  1994年以来,财税领域有了诸多改革,亟待得到预算法的认可。改革势必冲破既有制度约束,但重大改革于法必须有据。现实在变化,制度必须跟进,不能成为深化改革的羁绊。预算法修正直面地方债问题。国务院限额发债,省级政府增列赤字备案等规定,改变过去不合理做法,开前门堵后门,给地方债上了“紧箍咒”,为防范地方财政风险,值得肯定。可是,这与分税制的“分级财政”要求仍有差距,还需大胆突破,探究更合理的治理途径。

  预算法修正承认现实,承前启后,继往开来,广泛吸收财税改革经验,融入财税体制改革总体方案之基本精神,必将对财税改革起到保驾护航的作用。预算法修正积极回应20年改革,但不确定的未来,还会要求预算法作进一步修正。毕竟,财税改革在全面深化改革中的地位决定了,财税改革可能贯穿全面深化改革的全过程。财税改革最早开始,也可能最后结束。




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