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《预算法》首修为推进财税制度改革奠定基础

中研普华财经(http://finance.chinairn.com)  日期:2014年8月28日 

  8月25日,正在北京召开的十二届全国人大常委会第十次会议对关于修改预算法的决定?穴草案?雪进行了审议。至此,这部法律修改草案进入全国人大常委会四审。26日上午召开的十二届全国人大常委会第十次会议组成人员在分组审议预算法修正案草案时表示,草案四审稿充分吸取前几次审议意见,回应社会关切,顺应全面深化改革要求,已经比较成熟,赞成提请本次会议表决。
  
  专家表示,预算法的修订意义不仅仅在于其可以规范政府财政收支计划和收支活动,更在于为科学、有效地规范政府治理行为提供了法律依据,为进一步推进财税制度改革奠定了基础。
  
  历经20年,预算法迎来首次大修
  
  素有“经济宪法”之称的预算法自1995年实行开始已走过20年时间,财政预算是政府活动的计划,体现政府活动的范围、目标、手段。但现行的预算法随着时代变迁,越来越多的不足与漏洞凸显,已不适应于当前形势。
  
  上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川在接受采访时表示,国家改革在财税领域里较多法律问题落后于改革的实践。往往是行政先行,包括政府采购、转移支付等问题。当前,改革虽然已在进行,但从长期而言,法律方面仍有缺失,使政府部分的改革纳入到法制化的轨道中是此次预算法修订的重要含义。
  
  据了解,2004年全国人大便启动了修订工作,但修订工作由于种种原因而延后。直到2011年11月,国务院常务会议才讨论并通过了预算法修正案草案,并于12月提交全国人大常委会进行初审。2012年6月,预算法草案迎来二审,随之而来的还有30多万条意见和建议。2014年4月,预算法修正案草案在十二届全国人大常委会第八次会议上三审。自修订启动到当前进入四审,预算法历经10年时间。
  
  “这充分证明国家对于修订预算法的重视程度。”刘小川认为,前段时间,中央财经改革领导小组通过了国家财税体制改革方案,但改革方案一直没公布,其主要原因或是没有法律依据支撑,因此通过此次预算法修订,财政体制改革的方案或可以向社会公布,使政府在从事改革的过程中有法律支撑。
  
  首都经济贸易大学财政税务学院税务系主任刘颖在接受采访时表示,预算法修订工作不紧不慢地在十多年的时间里征求了理论和实践各界的意见。但是去年的十八届三中全会公报中,明确了中央对“财政是国家治理的基础和重要支柱”的思考,加快了预算法改革的进程。“预算法的修订意义,不仅仅在于其可以规范政府财政收支计划和收支活动,更在于为科学、有效地规范政府治理行为提供了法律依据,为进一步推进财税制度改革奠定了基础。”
  
  为“不得向预算收入征收部门下达收入指标”点“赞”
  
  “我对各级政府不得向预算收入征收部门下达收入指标的条款喊一声‘赞’。”刘颖说,本次预算法修正案的亮点很多,理念亮点和操作亮点兼有。但各级政府不得向预算收入征收部门下达收入指标这一条款,不仅体现了预算执行的严肃性,也体现出从预算角度对政府依法行政的法律约束。
  
  刘颖进一步说明,本次推出的预算法修正案,更加突出了预算的约束性、全面性,并增加了保证预算的真实性和透明度的条款。其约束性突出表现为体现了强化预算约束的理念,在资金管理、执行中的约束等方面都有所强化。其全面性体现在对全口径预算在界定更加严谨的基础上强化了其管理的科学性。其中各级政府不得向预算收入征收部门下达收入指标的条款,为政府收入行为的随意性亮起了法律红灯。其强调人大审查过程、征求意见的条款体现了预算监督的有序和透明。
  
  此次预算法修订在众多领域中有所突破、创新,全口径预算便是其中之一。预算法修正案草案中明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四项内容,并对这四本预算进行了具体定义。“全口径预算有利于全面反映政府活动,将预算外的死角暴露在预算监督的阳光之下。”刘颖表示。
  
  长期以来,政府收支并没有全部纳入预算,因为其中有一些难以操作的方面,因此可能产生一些非预算行为,使政府预算出现较大缺口。刘小川表示,过去曾建议政府行政部门的全部收支可以纳入预算,政府的公共资金纳入预算管理,政府执行。而在此次的预算法修正案中也提出,政府要每年编制综合财务报告。其中就包括行政部门、社会团体、事业单位所有收支,在综合财务报告中得以反映,使预算和预算管理在涵盖的内容上有所区分。“预算法作为法律而言不能细致入微。因此希望在制定实施条例时,可以明确化。”刘小川认为,预算法通过后,实施条例应该为执行预算法提供更加具体、明细的执行依据。
  
  此外,预算法修正案中还明确规定,国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。
  
  刘颖表示,转移支付改革的信号在去年的十八届三中全会就已明确:要完善针对区域发展不平衡的一般性转移支付,限制“跑部钱进”的专项转移支付。而这次预算法修正草案对专项转移支付的设立做了规范,以约束预算资金取得、使用过程的随意性,并防止了资金取得、配套、使用过程中的腐败行为。
  
  加强人大法律监督很重要
  
  作为20年来首次大修的预算法,此次修订的程度超出普遍预期,但要做到“落地有声”,刘颖认为,关键是要有法必依、违法必究,才能使预算法不再形同虚设。
  
  “原来的预算法并不是完全没有约束,但在执行中存在太多的问题,有法律本身的漏洞问题,也存在有法不依的问题。”因此,刘颖建议,加强各界对预算的监督是非常必要的,包括人大的法律监督、政协的民主监督、公众的社会监督。尤其要加强人大的法律监督,人大必须加强预算编制、执行、决算、事前评估、事后绩效评价等全环节的监督,发挥好人大应有的责任。“作为北京市人大代表,我在2014年的北京市两会上提出过加强人大监督,完善预算监督环节的建议,很欣喜地看到北京市在这个方面付出的努力。”刘颖对本报表示。
  
  对此,刘小川表示同意并补充认为,从法律而言,预算监督主要由人大负责,近年来人大在预算监督方面的作用虽然有所提升,但仍远远不够,在实施过程中仍存在较大的难度。人大当前的监督基本处于形式上的监督,还需要加大自身能力的建设。“国家或可以采纳当前社会的建议,在人大成立专门的预算委员会,在预算监督方面发挥更大更好的作用。”
  
  刘小川还表示,预算法修改通过后,希望可以对国家财税体制改革起到较大作用,但同时此次预算法的修订仍存在部分不完善之处,从法律体系看,还不能替代整个财政领域的其他法律。因此,他建议,国家可以建立财政基本法,并在基本法基础之上制定预算法。




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